《财经》杂志封面文章：“大部制”真义（下篇）
下篇 “大部制”路径
本刊记者 段宏庆 常红晓／文
分合轮回
几乎每次裁减之后，政府机构都会经历一个再膨胀的过程
3月4日，《国务院机构改革方案》公布当天，在河北省药监局工作的凌锐（应本人要求化名——记者注）心头一震。尽管药监局回归“大卫生部”传言已久，但这一天真的要到来，他还是有些茫然。
年近不惑的凌锐已经做了16年公务员，他个人的职业经历几乎是中国政府机构改革的一段缩影——
1992年7月，凌锐大学毕业后分配到河北省商业厅；未及一年，1993年3月政府机构改革，裁撤商业部，新组建国内贸易部，地方机构也随即变更。凌锐由此换了岗位，进入河北省贸易厅。
五年之后，政府机构于1998年3月再次调整，上届政府刚组建的国内贸易部被裁撤，相关职能并入国家经贸委。凌锐在此后随地方机构调整，进入河北省经贸委就职。
又过五年，2003年政府机构改革，国家经贸委不再保留，其原有职能分别并入相关政府部门。凌锐第三次变动工作，进入新组建的食品药品监督管理局。
可是稳定的状态仍然只是五年。根据此次《国务院机构改革方案》，五年前刚从卫生系统中独立出来的药监局，将再次回归卫生部管理。
“不知道这次国务院机构改革后，我们省里的调整什么时候开始。”凌锐告诉《财经》记者，他相信全国公务员中，有他的类似经历的人应该不少。
自1982年至今，中国已完成五次机构改革。总的趋势是机构在裁撤，人员在减少。如1982年国务院100个部门裁了39个；1988年，国务院部门、直属机构由67个减为60个，国务院人员编制减少9700多人；1993年国务院部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％；1998年，国务院的40个组成部门，仅保留29个；2003年国务院组成部门进一步减少到28个。而此次国务院机构改革，涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少四个，国务院组成部门减少到27个。
但是，几乎每次裁减之后，政府机构都会经历一个再膨胀的过程。1982年国务院部门、直属机构裁减到61个，1988年膨胀为67个，到1993年甚至达到86个。1998年以来，尽管国务院组成部门在不断减少，但国务院还有诸多直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局以及议事协调机构和临时机构，事实上国务院机构的总量并没有实质性的减少。
如2003年改革，国务院组成部门减少了一个，但新成立了一个特设机构国务院国资委，另外还组建了一个正部级事业单位银监会，机构数量实际上是增加了一个；2007年，又新成立国家预防腐败局。
截至目前，中国国务院序列（相当于内阁）在办公厅之外，有部、委、审计署和央行共28个组成部门，另有一个特设机构国资委，以及18个与部、委级别相当的直属机构，还有14个部级直属事业单位（其中证监会、银监会、电监会和保监会等四个部门名为事业单位，实际上行使的都是行政管理职权）。
此外，国务院还有四个办事机构；12个部委管理的国家局，机构数量总计高达77个。这个数字尚未包括28个正部级的国务院议事协调机构和临时机构（参见本期“国务院机构全览”）。
细观此次国务院机构改革方案，国务院组成部门减少一个，正部级机构减少四个，但新成立一个正部级的议事协调机构国家能源委员会，新组建国家能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、国家公务员局等四个国家局，机构总数仍无实质性减少。
“机构改革每五年一轮，翻烙饼模式很普遍。人事部分分合合，能源部三设三撤，医药刚分开又回去，这种循环往复的怪圈必须打破。”中国政法大学副校长马怀德对《财经》记者说。
马怀德认为，“大部制”改革之所以需要特别强调“转变政府职能”，就是因为如果只是作机构设置上的形式调整，只在数量上简单裁减，无济于事。而这个转变就是由经济建设型政府，逐步向服务型政府转变。
“部门利益”忧思
如果部门利益不能解决，简单的拆分或合并都不解决问题
此次“大部制”改革，能否开辟一条新路，走出分合轮回的怪圈？“两会”期间，《财经》记者遍访代表、委员和行政学专家，大都不敢过于乐观。
据有关专家研究，目前国务院部门之间有80多项职责，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。显然，“大部制”改革关键就是要解决这种部门之间的职责交叉，职权冲突，以及职能不清的问题。
显然，目前的改革方案并不能彻底解决上述问题。“与大家的期望有一定距离。”十一届全国人大代表、湖北高级法院副院长吕忠梅告诉《财经》记者。她认为，按照目前这个设计，很多职能交叉的问题并不能得到解决。不过，她认为这是可以理解的，现实国情下，每前进一步都不容易。更严峻的是，“大部制”改革涉及打破传统机构设置，对行政权力进行重新配置，必然触及诸多部门利益，自非易事。
此次公布的方案中，曾被各界广泛期待的“大农业”、“大金融”、“大科技”等都未推出；即便是已推出的改革，也并未一步到位。比如“大交通”就因铁道部的保留而埋下遗憾。
《财经》记者从业内获悉，支持保留铁道部的观点认为，铁路目前正在进行大规模新线建设，铁道部维持政企合一的体制，有利于中国大规模开展铁路新线建设。
这一观点广受质疑。在业内主流意见看来，铁道部政企不分的体制缺陷，正是目前铁路引资的最大障碍；铁道部既当运动员又当裁判员，并不利于推进中国铁路建设的发展。
吕忠梅认为，如果部门利益不能解决，简单的拆分或合并都不解决问题。吕在十届全国人大期间就是代表，曾经历2003年的国务院机构改革方案审议过程。
她以卫生与药监分合轮回为例解释说，五年前两者分家并非完全没有道理，因为多年的“医药不分，以药养医”正是中国药价畸高的症结所在。分家后，卫生部与药监局尽管存在矛盾，但也具有相互制约的功能。如今药品监管重新纳入卫生部麾下，势必弱化药品监管与医政监管的制衡机制，引发对新的部门利益的担忧。
当然，“大卫生部”统一监管权的积极因素在于，会在一定程度上提高行政效率，使得在各部门利益矛盾下步履艰难的医疗体制改革更容易推进，对药品的监管也可统一覆盖到药品流通的各个环节中，不至于出现此前药监局、卫生部各管一段的混乱与矛盾局面。但是，这些积极面要得以发挥，关键在于能否防止某些利益集团牟取私利。
中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌博士为《财经》撰文指出，大部制改革的最大阻力，正是多年来被不断强化了的部门利益。
他分析认为，所谓部门利益，就是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。
江涌认为，时下中国，部门利益膨胀严重，不仅有极大的广度，还有无比的深度。权力部门化、部门利益化、利益集团化，部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导个人利益，这些利益并不会简单因为体制的改变而自然消失。而且，如无妥善设计，“大部制”有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，减少了部门利益的广度，但是有可能加剧部门利益的深度，因此治理起来更加困难。
分权与监督
以权力制约权力，不如用公民权利来制衡公共权力
汕头大学法学院院长杜钢建对部门利益问题也持类似看法。他对《财经》记者说，现有行政管理体制的弊端可以用四句话概括——政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化。而“大部制”改革之后，政府权力更会强化到部门。
马怀德认为，正是因为政府部门的行政权力本来就大，权责脱节的问题又很严重，再加上腐败问题也时有发生，中共中央十七届二中全会在通过《国务院机构改革方案》同时，还通过了《深化行政管理体制改革的意见》，明确提出要在行政系统内部实行决策、执行、监督的“三分制”，实现权力的相互制约和协调。即行使决策权的机构不执行决策，负责执行的机构不得决策，负责监督的机构专司监督。这对于防止部门利益膨胀、权力过于集中当有积极作用。
杜钢建则指出，在“三分制”之外，还要加强“审议制”。所谓“审议制”，就是根据《国务院工作规则》规定的“完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制”，成立决策咨询委员会，重大决策出台前听取意见。据杜钢建透露，目前很多部委都成立了类似的咨询委员会。但问题是，重大决策的审议制度并没有真正建立起来，甚至越重大的决策越不公开，咨询委员会完全流于形式。
“问题出在什么地方？”杜钢建设问并回答，关键是咨询委员会仍然是在行政系统内部由行政首长任免的，行政首长希望这种审议机制在自己的权力下运行，“说到底还是不肯放弃权力，不愿接受制约。”
吕忠梅告诉《财经》记者，目前“大部制”方案中已经强调了建立行政部门的相互制约、协调机制，但这只是行政权力的内部制衡，是权力制约权力的设计。事实上，当下中国，最需要的是用公民权利来制衡公共权力，因此必须完善行政诉讼，即民告官制度。必须确保公民的权利受到侵犯时，能够通过司法审查来解决的途径。
吕忠梅认为，司法审查体现着司法权和行政权两种公权之间的监督制约关系，但由于司法不能自行启动，需要有公民起诉、主张权利才能进入司法程序，所以这也是用私权来制衡公权的体现。
不过，从目前中国的实际来看，司法审查能发挥的制约作用仍然是有限的。关键问题就是司法系统的人、财、物决定权实际上是掌握在行政部门手中。而“大部制”之后，司法进行监督的难度将更大。
“政府部门应该清醒地认识到，监督其实并不损害权威，反倒是拒绝监督将丧失权威。自信的政府才能实现公信。”吕忠梅说。
攻坚“事业单位”
事业单位改革“蓝图”之清晰明朗，远超过“大部门体制”
机构改革众所瞩目，前路漫漫。而种种证据和信息表明，起步已久、步履迟缓的事业单位改革，有望借此次“大部制”改革之机加速。
不谙中国政治结构的人很难把事业单位改革与“大部门体制”联系起来。其实，在中央高层的筹划中，事业单位改革一直被视为政府机构改革的一部分，而政府机构改革和事业单位改革都是行政管理体制改革的重要内容。故此，“大部制”改革和事业单位改革，理应相互促进。
政府机构改革要求事业单位体制同步改革，不仅是因为中国目前一些事业单位还掌握着不少行政权力，行使着政府管理职能；同时也因为事业单位是政府提供公共服务的主体。如果说政府机构改革的核心是转变政府职能，那么政府职能的调整，必然要求改革公共服务的提供方式和筹资模式。
中国现有事业单位120多万个，涉及3800万人，汇集了中国超过三分之一的专业技术人才，拥有数万亿国有资产。这些单位主要提供教育、卫生、科技、文化等公共服务，是中国最大的公共服务部门，消耗了地方财政一半以上的支出。
事业单位大多建立于计划经济时代，长期依附于政府部门，有的承担政府职能，沦为“二政府”；有的则本就是企业，但作为事业单位享有诸多财税补贴；而真正提供公共服务的教育、卫生、科技等事业单位则主要依靠财政拨款，缺乏竞争约束，普遍冗员繁多，效率低下。
要改革50多年来形成的国有事业单位体制殊非易事，其难度绝不亚于国有企业改革。事实上，自上世纪80年代中期至今，事业单位一直是改革的重要议题。迄今为止，中国的事业单位改革多集中于地方层面，集中于科技、文化、出版等个别行业，并未全国推开。在中央部委层面，整个改革既缺乏制度性突破，也缺乏可操作的规则。
正是基于此，加快推进事业单位改革，以期与政府机构改革配套协调，已成为新一轮政府体制改革的一大重点和难点。
此次事业单位改革的蓝图已相当清晰。3月11日下午，就在《国务院机构改革方案》面世不久，新华社发布了中央机构编制委员会办公室负责人就深化行政管理体制和机构改革的答问。该负责人指出：“要抓紧研究提出……事业单位分类改革的指导意见及配套措施，确保各项改革相互衔接，协同推进。”
此前的3月4日，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》全文公布。《意见》在第四部分，把“事业单位改革”放在“政府机构改革”的框架下统筹考虑，并提出了事业单位改革的“路线图”——主旨是“推进分类改革”；原则是“政事分开、事企分开和管办分离”；具体方案是“对现有事业单位分三类进行改革”。其中，“主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构”；“主要从事生产经营活动的，逐步转为企业”；“主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管”。
很多人还注意到，就在“两会”前夕，2月29日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行“事业单位工作人员养老保险制度改革试点”，并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（参见本期“权衡事业单位养老保险改革”）。
有专家指出，这意味着全面的事业单位改革已启动，一旦事业单位改革步入“快车道”，一旦上述五省市的改革取得成效，其他各省份和中央部委直属事业单位的改革就会进入议事决策者视野。
但是，中国的事业单位改革决不乐观，其改革必然是持久战。按照“分类改革”的思路，除了生产经营性事业单位改制为企业、承担行政管理职能的回归政府，最难改的还是占目前事业单位总量70％左右、提供公共服务的事业单位。这些单位如现有的公立大学、政府所属的科研院所、公办中小学、公立医院等等，如何按照新一轮改革的要求“完善法人治理结构”、“改革筹资机制”、“提高公共服务效率和公平性”,最考验改革决策者的智慧。
事业单位改革的进展取决于政府改革的成败。目前行政管理体制改革有待全面展开，政府间职能的划分、政府与市场的关系、政府与公共部门的关系，都没有真正理顺。在这种情势下，事业单位作为行政管理体制的一部分，其改革必然受到多重制约。
但无论如何，当前高层决策者已形成了相当明确的事业单位改革的“蓝图”。该蓝图之清晰明朗，远超过“大部门体制”。采访中，不少学者认为，2008年将成为中国事业单位改革的“元年”。
政改指向
改革要真正取得成效，关键在两个问题，一是法治，二是民主
如果从更高层面上看，成功的“大部制”改革，直接牵动政治体制改革。
江涌为《财经》撰文指出，“大部制”改革涉及和涵盖党政、人大等权力系统，没有政治体制改革的整体推进，建立起来的很可能是貌合神离而不是真正的“大部制”。
马怀德指出，此次大部制改革方案确实有很多保留。很多大家期望的综合部门不在方案之列，内在原因是需要保持改革的力度和节奏，循序渐进，不能毕其功于一役。
“改革要真正取得成效，关键在两个问题，一是法治，二是民主。”杜钢建认为，近30年来，机构改革最大的问题在于没能“依法改革”。在一个法治社会，机构改革方案出台之前，首先应该修订《国务院组织法》，但事实上，中国的《国务院组织法》自1982年出台后，至今26年没修改过，期间这么多次改革，从法律的意义上讲都有瑕疵。而且，不仅仅是修改《国务院组织法》的问题，还应该给国务院每个部委都制定一部组织法，具体规定各个部委的名称、职能、权限范围等。
马怀德也认为，中国行政体制改革需要加强组织法的制定，“我们现在的《国务院组织法》区区11条很不适应现在的经济社会发展，需要尽快完善。不仅需要国务院组织法，还需要部门组织法。”他通过比较认为，日本在这方面做得比较好，日本的每个组织机构都有相关法律，每个组织变化、调整、改革都有法律支撑，目的是把它纳入到整个法治轨道上，把政府行使公权力纳入法治化轨道。
此外，马怀德认为，在《组织法》之外，同时要加强《行政程序法》的制定，政府部门的行政行为要有基本的程序规则。其他监督、救济的法律，如行政赔偿、行政复议等方面的法律都需要加强。
“法律的制定完善必须通过人大；而要人大真正发挥作用，就需要加强民主。”杜钢建指出，要充分发挥人大对政府的监督制约作用，通过人大立法来规定政府组织机构、权限，甚至人大在必要的时候召开各种会议来讨论政府的重大决策，这实际上就是实现政治民主，因为人大是代表民意的机关。
“中国现阶段，切实发挥人大作用就是一种政治改革。政治改革并非真的那么艰难。”杜钢建说。■
本刊记者罗昌平、杨彬彬、张娜、张映光，实习记者胡玥对此文亦有贡献
国外中央政府机构设置概览
▲美国
美国联邦政府机构主要分两大类：一是总统及总统办事机构，主要包括白宫办公厅和各委员会、局。后者包括行政办公室、白宫军事办公室、中央情报局、总统外交情报顾问委员会、经济顾问委员会、环境质量委员会、国家安全事务委员会、行政管理和预算办公室、美国贸易代表办公室、政策制定办公室、科学和技术政策办公室、国家药品控制政策办公室、全国毒品管理政策办公室等。
二是内阁和联邦各部。目前联邦政府共有十五个部门：国务院（相当于中国的外交部）、国防部、财政部、司法部、农业部、劳工部、卫生和公共服务部、教育部、交通部、能源部、退伍军人事务部、商务部、住房和城市发展部、国土安全部。
▲英国
自20世纪60年代以来，英国的政府机构出现了“大部门”的趋势。即扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖。上世纪六十年代到七十年代初，英国合并的“大部”有：1964年，国防部、海军部、陆军部和空军部合并成新的国防部；1968年，外交部和联邦事务部合并成外交和联邦事务部。同年，社会安全部和卫生部合并成卫生和社会安全部；1970年，住房和地方政府部、公共建筑和工程部、运输部合并为环境事务部，同年贸易部和技术部合并成贸易和工业部，海外发展部并入外交和联邦事务部。
目前，英国中央政府部门有十多个，分别是财政部、外交与联邦事务部、就业与养老部、环境食品及农村事务部、卫生部、文化新闻及体育部、国防部、内务部、不管部、贸易与工业部、教育与技能部等。
▲法国
法国的中央政府由总理、国务部长、部长、部长级代表（次部长）、国务秘书组成，不设总理和副部长。而国务部长在内阁中的权力和地位仅次于总理，一般都监管一个部，相当于一个部长，在政府决策中享有很大的发言权。
总理辅助机构包括总理府与直属机构等。总理府办事机构包括办公厅、总秘书处和军事办公室。而总理直属机构则由总理直接领导，包括行政与公职总局、法兰西文献局、政府公报局、信息与传播处、国防总秘书处、重大自然灾害研究和预防委员会、中央公共服务成本和效益调查委员会、企业—行政使团、计划总署、国家经济发展信息中心、收入和成本研究中心、国土整治和区域行动评议会、国家不动产交易和建筑委员会以及中央新兴城市工作小组等。
目前法国内阁部门主要有十五个部，分别是内政和国土资源部、国防部、外交部、就业、社会和谐与住房部、经济、财政和工业部、国家教育、高等教育和研究部、交通、装备、旅游和海上事务部、健康与团结部、农业、渔业部、公职部、文化和交流部、环境和可持续发展部、中小企业、商务、艺术家和自由职业者部、青年、体育和联络部等。
▲日本
日本中央政府主要包括十个大部：
总务省（整合原邮政省、自治省和总务厅）；法务省（政府最高司法机构，执行有关中央司法行政事务）、外务省、财务省（自大藏省更名而来，是主管国家财政、金融、税收的中央最高行政机构）、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省（内设经济产业大臣、大臣官房、经济产业政策局、通商政策省、贸易经济合作局、产业技术环境局、制造工业局、商务情报政策局、资源环境厅、专利厅等机构）、国土交通省（整合原运输省、建设省、北海道开发局和国土厅而来，目前机构包括大臣官房、综合政策局、国土计划局、土地水资源局、城市和地区发展局、河川局、道路局、住宅局、铁道局、汽车交通局、海事局、港湾局、民航局、北海道局、政策统括局、气象厅、海上保安厅等）、环境省（包括环境大臣、大臣官房、环境政策局、地球环境局、环境管理局、水环境部、自然保护局、废弃物回收管理部、环境卫生部等）。
资料来源：《世界百国政府机构概览》
改革开放以来的五次机构改革
▲1982年 目标是精简机构，废除领导干部职务终身制，干部队伍年轻化。国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5.1万人减少为3万人。
▲1988年 首次提出政府职能转变的任务，国务院部委从45个精简为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减为44个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2％。
▲1993年 提出建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标，实现“政企分开”，转变政府职能。国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到共59个，人员减少20％。不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。
▲1998年 主要任务是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，进行国有企业所有制改革。国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设机构精简了四分之一，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。新组建了国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部。
▲2003年 进一步推动政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面。设立国有资产监督管理委员会，改组国家发展计划委员会为国家发展和改革委员会，设立银行业监督管理委员会，组建商务部，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。
（原载《财经》2008年第6期）
